[헌법요론-11] 과잉금지원칙(비례의 원칙)

1. 과잉금지원칙(비례의 원칙)

 (1) 목적의 정당성
국민의 기본권을 제한하려는 입법목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 한다. (최근에는 목적에 덜 적합하더라도 목적을 촉진하는 방향으로 가면 인정하는 추세)
(2) 수단의 적합성
그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 한다. 입법목적의 최적실현을 요구하는 것이 아니기 때문에 수단이 ‘전적으로 부적합한지’ 또는 ‘근본적으로 부적합한지’ 여부만을 통제한다. 또한 목적달성을 위한 유일한 수단임을 요하지도 않는다.
(3) 침해(피해)의 최소성
입법권자가 선택한 기본권의 제한조치가 입법목적달성을 위하여 적절한 것일지라도 완화된 수단이나 방법을 모색함으로써 그 제한을 필요최소한의 것이 되게 하여야 한다. 입법목적을 달성하기 위한 다른 수단(대안)이 존재하는지 및 선택한 수단이 기본권을 최소한으로 제한 하는 것인지 등을 심사한다.
- 침해의 최소성 원칙에 어긋나는 경우
1) 기본권의 행사 ‘방법’ 제한으로 가능한데 ‘여부’를 제한하는 경우 

2) 임의규정으로 가능한데 필요규정을 둔 경우

3) 부분적 금지로 가능한데 전면적 금지를 하는 경우

[2013헌바190] - 전투경찰순경에 대한 징계영창 사건(합헌)

 최소침해 원칙 전투경찰순경의 복무기강을 엄정히 하고, 단체적 전투력과 작전수행의 원활함 등을 위해서는 복무규율 위반 에 대한 제재가 필요하며, 영창은 경찰조직 내의 지휘권을 확립하고 복무규율 준수를 강제하기 위해 그 위 반자에 대하여 일정기간 제한된 장소에 인신을 구금하면서 그 기간을 의무복무기간에 산입하지 아니하는 징계처분으로 다른 징계에 비하여 복무규율 강제 및 위반에 대한 제재 효과가 크므로 목적의 정당성 및 수 단의 적절성이 인정된다.
인신구금과 복무기간 불산입이라는 효과를 가지지 않는 다른 징계수단이 엄중한 복무위반 행위를 예방 및 제재함에 있어 영창과 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수 없다. 전투경찰순경 등 관리규칙에서는 복무규율 위반정도에 따라 현지훈계나 경고, 기율교육대 입교, 징계로 나누어 조치하도록 하고 있으며, 구체 적인 징계사유를 제한하고 있어 책임에 상응한 징계가 이루어지도록 하고 있다. 나아가 ‘경찰공무원 징계령’ 과 ‘경찰공무원 징계양정 등에 관한 규칙’을 준용하도록 하여 의무위반 행위의 유형·정도, 과실의 경중, 평소 의 행실, 근무성적, 공적, 뉘우치는 정도 또는 그 밖의 정상을 참작하도록 하므로, 복무규율 위반의 정도와 책임에 상응하는 징계처분을 할 수 있는 기준이 마련되어 있어 영창처분의 남용 가능성이 크다고 볼 수도 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
대간첩작전 또는 치안유지와 같이 전투경찰대가 수행하는 국가적 기능의 중요성과 일사불란한 지휘권 체제 확립의 필요성 등을 고려했을 때, 전투경찰순경의 복무기강을 엄정히 하고 단체적 전투력과 작전수행의 원 활함 및 신속함을 달성하고자 하는 공익은 영창처분으로 인하여 전투경찰순경이 받게 되는 일정기간 동안 의 신체의 자유 제한 정도에 비해 결코 작다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성 원칙도 충족하였다.
재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 강일원의 위헌의견 ★
공권력의 행사로 인하여 신체를 구속당하는 국민의 입장에서는, 그러한 구속이 형사절차에 의한 것이든, 행 정절차에 의한 것이든 신체의 자유를 제한당하고 있다는 점에서는 본질적인 차이가 있다고 볼 수 없으므로, 행정기관이 체포·구속의 방법으로 신체의 자유를 제한하는 경우에도 원칙적으로 헌법 제12조 제3항의 영장 주의가 적용된다고 보아야 하고, 다만 행정작용의 특성상 영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성 할 수 없는 경우에는 영장주의의 예외가 인정될 수 있다. 이 사건 영창조항에 의한 영창처분은 행정기관에 의한 구속에 해당하고, 그 본질상 급박성을 요건으로 하지 않음에도 불구하고 법관의 판단을 거쳐 발부된 영장에 의하지 않고 이루어지므로, 이 사건 영창조항은 헌법 제12조 제3항의 영장주의에 위배되어 청구인 의 신체의 자유를 침해한다.
영창은 신체의 자유를 직접적, 전면적으로 박탈하는 것이므로, 징계로서 이와 같은 구금을 행하는 것은 원 칙적으로 허용되어서는 아니 된다. 가사 구금이 일부 허용될 수 있다고 보더라도, 예외적, 보충적으로 이루 어져야 한다. 그런데 전투경찰순경 등 관리규칙이 규정하는 징계사유들은 지나치게 포괄적이고, 징계양정기 준에 준용되는 구 ‘경찰공무원 징계양정 등에 관한 규칙’은 어떠한 행위에 대하여 영창처분이 가능한지에 관하여 아무런 규율을 하지 않고 있으며, 영창의 보충적 적용에 관하여도 아무런 규정을 두지 않고 있다. 영창처분에 불복하는 사람은 소청을 제기할 수 있으나, 영창에 대한 집행정지의 효력이 인정되지 아니하여 실효성 있는 구제절차라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 영창조항은 전투경찰순경의 신체의 자유를 필요 이 상으로 과도하게 제한하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 신체의 자유를 침해한다.

[2015헌가11] - 도로 외의 곳 음주운전 사건 - 최소침해 원칙

2. 심판대상조항이 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부(소극)
2. 심판대상조항의 입법목적은 도로 외의 곳에서 일어나는 음주운전으로 인한 사고의 위험을 방지하여 국 민의 생명과 안전, 재산을 보호하고자 하는 것이다. 이러한 입법목적의 정당성은 충분히 인정되고, 심판대상 조항이 장소를 불문하고 음주운전을 금지하고 위반할 경우 처벌함으로써 입법목적을 달성하는 데 기여하므 로 수단의 적합성도 인정된다. 음주운전의 경우 운전조작능력과 상황대처능력이 저하되어 일반 교통에 제공 되지 않는 장소에 진입하거나 그 장소에서 주행할 가능성이 음주운전이 아닌 경우에 비하여 상대적으로 높 다. 따라서 구체적 장소를 열거하거나 일부 장소만으로 한정하여서는 음주운전으로 인한 교통사고를 강력히 억제하려는 입법목적을 달성하기 어렵다. 음주운전은 사고의 위험성이 높고 그로 인한 피해도 심각하며 반 복의 위험성도 높다는 점에서 음주운전으로 인한 교통사고의 위험을 방지할 필요성은 절실한 반면, 그로 인 하여 제한되는 사익은 도로 외의 곳에서 음주운전을 할 수 있는 자유로서 인격과 관련성이 있다거나 사회 적 가치가 높은 이익이라 할 수 없으므로 법익의 균형성 또한 인정된다. 따라서 심판대상조항은 일반적 행 동의 자유를 침해하지 아니한다.
재판관 김이수, 재판관 서기석의 반대의견
음주운전에 대한 형사처벌은 그 장소적 범위를 ‘도로 외의 곳’으로 확장할 필요가 있다 하더라도, 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소로 제한해야 할 것이므로, 대규모 아파트 단지 등 교통사고의 위험 성이높은곳을구체적으로열거하거나, ‘도로외의곳’ 문구다음에‘중안전하고원활한교통을확보할필 요가있는장소’라는문구를부가하는등기본권을보다덜제약하는방법을택해야하며, 또이와같은방 법으로도 그 입법목적을 충분히 달성할 수 있다. 사적인 공간에서의 교통사고로 인하여 발생할 수 있는 타 인의 신체 또는 물건에 대한 극히 희박한 위험을 방지하고자 하는 공익이 심판대상조항에 의하여 제한되는 일반적 행동의 자유보다 반드시 우월하다고 단정할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하 여 일반적 행동의 자유를 침해한다. (4) 법익의 균형성
어떠한 행위를 규제함으로써 초래되는 사적 불이익과 그 행위를 방치함으로써 초래되는 공 적 불이익을 비교형량하여, 규제함으로써 초래되는 공익이 보다 크거나 혹은 적어도 양자간 에 균형이 유지되어야 한다 (법익의 균형성 또는 협의의 비례의 원칙)

2. 완화된 심사 (완화된 과잉금지 원칙)

완화된 심사기준이란 과잉금지의 원칙 중 주로 피해의 최소성과 법익의 균형성을 완화한다 는 의미이다. 채택된 수단이 반드시 ‘최소’침해의 것이 아니더라도 입법목적과 ‘실질적으로 연관’되는 것이면 족하다. 다시 말해 목적 달성에 ‘밀접하게’ 연관되어 있거나 목적달성에 ‘중요한’ 것이면 피해의 최소성을 준수한 것이 된다. 그리고 법익의 균형성은 원칙적으로 공 익과 사익간의 균형이 심하게 기울어졌거나 명백히 부조화된 경우에만 위배된 것으로 본다. * (입법자의 재량을 존중 -> 입법이 主, 헌재가 副라는 인식), 그러나 완화된 심사 기준 사 용 여부는 사안마다 case by case임.

[2010헌마219] - 기간제근로자 사용기간 제한 사건(기각) - 완화된 심사

심판대상조항 (헌법 10조에서 파생되는 계약의 자유)이.........개인의 본질적이고 핵심적인 자유 영역에 관한 것이라기보다 사회적 연관관계에 놓여 있는 경제 활동을 규제하는 사항에 해당한다고 볼 수 있으므로 그 위헌성 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준이 적용된다

[2008헌마581] - 임대주택법 제21조제3항 등 위헌확인(기각,각하) - 완화된 심사

헌법 제15조에서 보장되는 영업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 공익을 이유로 제한될 수 있지만, 이 경우에도 이러한 기본권이 공익실현을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 제한되어서는 아니된다는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 한다. 그런데 이 사건은 임대주택의 분양전환방식을 어떻게 규 율할 것인지의 문제로서, 개인의 본질적이고 핵심적 자유 영역에 속하는 사항이라기보다는 사회적 연관관계 에 놓여지는 경제적 활동을 규제하는 경제사회적인 입법사항에 해당하므로, 과잉금지원칙의 적용에 있어서 도 보다 완화된 심사기준이 적용된다고 할 것이다

 [2006헌바86] - 구 주택건설촉진법 제36조제1항 제2호 등위헌소원(합헌) - 완화된 심사

헌법 제10조, 제15조 및 제23조에서 보장되는 계약의 자유, 영업의 자유 및 재산권도 다른 기본권과 마찬 가지로 공익을 이유로 제한될 수 있지만, 이 경우에도 이러한 기본권이 공익실현을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 제한되어서는 아니 된다는 비례의 원칙이 준수되어야 한다(헌법 제37조 제2항).
그런데 이 사건은 청구인의 영업시설인 가스간선시설의 설치비용을 누구에게, 어느 정도로 부담시킬 것인지 의 문제로서 개인의 본질적이고 핵심적 자유영역에 속하는 사항이라기보다는 사회적 연관관계에 놓여지는 경제적 활동을 규제하는 경제사회적인 입법사항에 해당하므로 비례의 원칙의 적용에 있어서도 보다 완화된 심사기준이 적용된다고 할 것이다

3. 특수신분관계(신분과 지위의 특수성으로 제한의 확대)

특수신분관계(특별권력관계)란 공법상 특정한 목적달성을 위하여 국가와 국민간에 일정한 경우 성립되는 특수한 관계를 말한다. (예: 수형자, 공무원, 군인 등)
전통적인 특별관계 이론에서는 ‘법으로부터 자유로운 영역’이라 하였으나, 오늘날 기본권보 장 원리에 비추어 볼 때 특수신분관계에도 법치주의가 전면적으로 적용되어야 한다. 따라서 기본권 제한의 경우에 헌법 또는 법률에 근거가 있어야 하고, 과잉금지원칙을 준수하여야 하며, 기본권의 본질적 내용을 침해해서는 안된다.
다만 특수신분 관계를 설정한 목적을 달성하기 위해, 필요한 범위 내에서는 일반국민에게 허용되지 않는 기본권 제한이 가능하다. 결국 특수신분관계는 기본권 주체 문제가 아니라 기본권제한 정도의 문제이다.

[2011헌바50] - 지방공무원의 집단행위 금지 사건 - 특수신분 공무원

이 사건 심판대상조항에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 공 무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문인데, 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 등을 지지하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치 에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 큰 바, 지방공무원의 집단적인 의사 표현을 제한하는 것은 불가피하므로 이것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다

재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개 념이라고 보기 어려운바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 명확성원칙에 위반된다.
또한 이 사건 심판대상조항은 공무원의 직무나 직급 또는 근무시간 내외를 구분하지 않고 표현행위가 집단 적으로 행하여지기만 하면 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있으므로 과잉금 지원칙에 위반된다.

[2011헌바32] - 공무원의 집단행위와 교원노조의 정치활동 금지 – 특수신분

이 사건 국가공무원법 규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문이다. 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반 대가 특정 정당이나 정파 등을 지지하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정 치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 크다. 따라서 공무원의 집단적인 의사표현을 제한하는 것은 불가피하고 이것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
1. 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따 라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어려운바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무 를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확 할 수밖에 없으므로 명확성원칙에 위반된다.
또한 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 직무나 직급 또는 근무시간 내외를 구분하지 않고 표현행위가 집단적으로 행해지기만 하면 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있으므로 과잉 금지원칙에 위반된다.
2. 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게 ‘일체의 정치활동’을 금지하는 것인데, 교 육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 정치활동이 제한되는 장소·대 상·내용은 학교 내에서의 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다는 점에서 과잉금지원칙에 위배된다.

[2011헌바43] - 정당법제22조 제1항 제1호 등위헌소원 – 특수신분 1) 목적의 정당성, 수단의 적합성: O
3) 침해의 최소성
공무원의 정당가입이 허용된다면, 공무원의 정치적 행위가 직무 내의 것인지 직무 외의 것인지 구분하기 어 려운 경우가 많고, 설사 공무원이 근무시간 외에 혹은 직무와 관련 없이 정당과 관련한 정치적 표현행위를 한다 하더라도 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 기대와 신뢰는 유지되기 어렵다. 나아가 공무원의 행위는 근무시간 내외를 불문하고 국민에게 중대한 영향을 미친다고 할 것이므로, 직무 내의 정당 활동에 대 한 규제만으로 공무원의 근무기강을 확립하고 정치적 중립성을 확보하는 데 충분하다고 할 수 없다.
4) 법익의 균형성
만약 공무원의 정당가입 행위가 일반적으로 허용된다면, 국가 정책의 수립과 집행에 대한 국민적 신뢰 확 보가어렵고, 공무원이그소속당파적이익을대변하여이를관철할수도있으며, 편향적공무집행을통 해 간접적으로 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대를 표현하게 됨으로써 정치적 중립성을 훼손할 수도 있다. 나아가국가정책의집행을위해화합하고협력하여야할공무원사이에정치적이념에따른상호대 립과 분열을 조장할 수도 있다. 이러한 점을 고려할 때, 심판대상조항이 달성하려는 공익은 그로 말미암아 제한받는 사익에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로 법익의 균형성 또한 인정된다.

재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 강일원, 재판관 서기석의 반대의견
1) 목적의 정당성: O
2) 수단의 적합성
공무원의 정치적 중립의무는 공직수행의 영역에 한정되는 것이고, 공무원이 기본권의 주체인 국민으로서 하 는 정치활동까지 금지하여서는 안 된다..........이러한 점에서 이 사건 정당가입 금지조항이 공무원의 정당 가 입 자체를 일반적으로 금지하는 것을 수단으로 택하고 있는 것은 입법자에게 주어진 입법재량의 범위를 넘 은 것이다. 공무원의 정치적 중립성을 보장하기 위해 공직에서의 정치활동을 제한하는 것으로 충분한데도, 획일적이고 전면적으로 정당 가입을 금지하는 것은 공무원의 기본권 주체로서의 지위를 부인하는 것이다. 또한 공무원의 정당 가입을 인정한다고 하여 곧바로 정치적 중립성이 훼손된다고 볼 수도 없다. ..........적합성의 엄격한 요건을 충족시키지 못한 것이다.
3) 침해의 최소성
심판대상조항은, 선거에서의 공무원의 중립의무에 요구되는 것 이상으로, 준비행위의 단계에 이른다거나 선 거 관련 활동으로 평가하기 어려운 정당에의 가입 자체를 일상적으로 금지하고 있으므로, 헌법 제37조 제2 항의 최소 침해의 원칙에 위반된다. ........ 결국, 심판대상조항과 같은 별도의 규정을 두지 않더라도 이미 지 방공무원법에는 공무원의 정치적 중립성을 확보하고 근무기강을 확립하는 방안이 충분히 마련되어 있다. 그 럼에도 불구하고 심판대상조항이 지방공무원의 정당 가입을 일반적으로 그리고 사전적으로 금지하고 있다 는 점에서도 침해의 최소성 원칙에 위배된다.
4) 법익의 균형성
공무원의 정당가입의 자유를 금지함으로써 실현되는 공익은 그 효과에 있어서 매우 불확실하고 추상적이다. 반면 헌법이 보호하는 정당가입의 자유를 박탈당함으로써 발생하는 공무원의 기본권에 대한 제약은 매우 크다. 따라서 법익의 균형성도 인정하기 어렵다.

4. 기본권의 침해양태에 따른 구제방법

입법부작위에 따른 기본권침해의 구제 방법
1) 진정입법부작위에 의한 침해:
입법부작위 자체에 대한 헌법소원심판 청구 가능. 위헌법률심판은 심판대상이 법률이 아니
므로 불가능. 법원에 의한 입법부작위위헌확인 소송은 권력분리원리에 어긋나므로 불가능. 

2) 부진정입법부작위에 의한 침해
위헌법률심판/법률헌법소원 모두 가능 (부진정입법부작위는 불충분한 법률이므로)

3) 진정/부진정 입법부작위의 공통
청원권 행사 가능. 국가배상청구 어려움 (고의/과실 인정 어려움)