[헌법요론-10] 기본권 제한의 한계

1. 일반적 법률유보에 의한 기본권 제한 * 법률유보의 원칙(의회유보=본질성이론)

기본권의 제한이 원칙적으로 국회에서 제정한 형식적 의미의 법률에 의해서만 가능하다는 것을 의미하고, 직접 법률에 의하지는 아니하는 예외적인 경우라 하더라도 엄격히 ‘법률에 에 근거’하여야 한다는 것을 의미한다.
(‘법률에 의한’ 규율 만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이므로 반드시 법률의 형식을 취할 필요는 없고, 따라서 위임입법도 가능하다.)
의회유보란 국민의 기본권에 관련된 중요하고 본질적인 사항에 대해서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자(의회)가 결정해야 한다는 것을 의미한다. 이는 일반적 법률 유보의 원칙을 강화한 것이다. (=본질성이론)
나머지 비본질적인 것에 대해서는 행정입법에 의한 기본권제한도 가능하다. 다만 이 경우 구체적으로 범위를 정해서 위임하여야 하는 한계가 있다. (포괄위임입법금지 원칙)

2. 행정입법의 한계

* 행정규칙에 의한 기본권제한
헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 .... 법률로써 제한할 수 있으며”라고 규 정하는데, 여기서 “법률로써 제한”이란 법률에 근거한 제한도 의미하므로, 법률에 근거한 하 위명령에 의해서도 기본권을 제한할 수 있다.
법규명령에는 위임명령과 집행명령이 있는데, 집행명령은 상위법률의 집행세목이나 집행절 차를 구체화하기 위한 명령으로서 새롭게 권리 의무를 창설할 수 없기 때문에, 집행명령에 의해서는 새롭게 기본권을 제한할 수 없으나, 행정규칙에 의해서는 제한할 수 있다고 본다. (헌재는 위임입법의 형식이 ‘예시적’이라고 판단하고 있는 바, 법령의 위임을 통해 직접적 사 항을 정할 수 있다)
* 법령보충적 행정규칙

   [2011헌마372] - 변형된 어구 사용 제한 사건 1.소형선망어업의 경우 발줄에 죔고리와 죔줄을 부착하지 않은 어구를 사용하거나 적재하면 수산자원관리 법 제65조 제4호, 제6호에 의하여 처벌된다고 규정한 ‘연근해어업의 표준어구와 어법에 관한 해석지침’ 제2 조 제2항 [별표 2] 제9호 나목 및 다목(이하 ‘이 사건 해석지침조항’이라 한다)이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극)

 1.이 사건 해석지침은 농림수산식품부장관이 담당 행정기관에게 법령의 일관된 해석을 위하여 업무처리지 침으로 마련한 내부기준에 불과하다. 그리고 이 사건 해석지침조항이 정하고 있는 내용은, 수산자원관리법 (2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 중 어구의 ‘형태’에 관한 부분, 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정된 것) 제65조 제4호 중 제23조 제1항의 어구의 ‘형태’에 관한 부분, 제24조 중 어구의 ‘적재’에 관한 부분, 제65조 제6호 중 제24조 의 어구의 ‘적재’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 수산자원관리법 시행령(2010. 4. 20. 대 통령령 제22128호로 제정된 것) 제10조 제1항 [별표 11] II. 제9호 가목 3)(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)에 규정된 사항을 확인적으로 반복하는 것에 불과하므로 이 사건 해석지침조항이 청구인들의 법적 지 위에 어떠한 영향을 준다고 볼 수도 없다. 그러므로 이 사건 해석지침조항은 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.

* 자기구속적 행정규칙 [2004헌마49] - 계호근무준칙 제298조 등위헌확인 1.법무부 훈령인 계호근무준칙 제298조 제1호·제2호에 대해 공권력행사성과 직접성을 인정할 수 있는지 여 부(적극)
2.검사조사실에서의 구속 피의자에 대한 계구사용에 관한 원칙

 1.계호근무준칙(2000. 3. 29. 법무부 훈령 제422호로 개정된 것) 제298조 제1호·제2호(이하 ‘이 사건 준칙조 항’이라 한다)은 행정규칙이기는 하나 검사 조사실에서의 계구사용에 관한 재량권 행사의 준칙으로서 오랫 동안 반복적으로 시행되어 그 내용이 관행으로 확립되었다 할 수 있는 것으로, 이 사건 준칙조항을 따라야 하는 검사 조사실 계호근무자로서는 검사 조사실에서 수용자가 조사를 받는 동안에는 그 때 그 때 개별적 으로 상관에게 요청하여 그 지시를 받아 계구사용의 해제 여부를 결정할 여유가 사실상 없기 때문에 일단 은 재량의 여지없이 원칙적, 일률적으로 계구를 사용하여 수용자를 결박한 상태에서 계호해야 한다. 그렇다 면 이 사건 준칙조항은 이와 같은 재량 없는 집행행위를 통하여 계호대상이 되는 수용자에게 직접적으로 계구사용으로 인한 기본권제한의 효력을 미치게 된다고 볼 수 있다.
(참고) 2.수형자나 미결수용자에 대한 계호의 필요에 따라 수갑, 포승 등의 계구를 사용할 수 있지만 구금된 자라는 이 유만으로 계구사용이 당연히 허용되는 것이 아니고 계구사용으로 인한 신체의 자유의 추가적 제한 역시 과잉금지원칙 에 반하지 않아야 한다. 그러므로 구속 피의자에 대한 계구사용은 도주, 폭행, 소요 또는 자해나 자살의 위험이 분명하 고 구체적으로 드러난 상태에서 이를 제거할 필요가 있을 때 이루어져야 하며, 필요한 만큼만 사용하여야 한다. 검사가 검사조사실에서 피의자신문을 하는 절차에서는 피의자가 신체적으로나 심리적으로 위축되지 않은 상태에서 자기의 방 어권을충분히행사할수있어야하므로계구를사용하지말아야하는것이원칙이고다만도주, 폭행, 소요, 자해등의 위험이 분명하고 구체적으로 드러나는 경우에만 예외적으로 계구를 사용하여야 할 것이다.

   [2004헌마49] - 파산면책자에 대한 저소득가구 전세자금 대출 제외 사건 1.국토해양부 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4)(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한 다)가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(적극)

1.이 사건 전세자금 지원기준의 직접적인 상대방은 기금수탁자인 농협중앙회와 우리은행이지, 기금의 운용 에 따라 지원을 받는 국민은 아니지만, 국민주택기금의 수탁자인 농협중앙회와 우리은행은 실질적으로 이러 한 지원기준에 따라 전세자금 지원에 관한 사무를 처리할 수밖에 없고, 이 사건에서도 농협중앙회와 우리은 행이 청구인들에게 각 대출자격이 없다고 결정한 것은 이들이 파산면책자로서 이 사건 심판대상조항에서 정한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자에 해당하기 때문이다. 그렇다면, 이 사건 심판대상조항은 대외 적 구속력이 있는 공권력의 행사로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 보아야 할 것이다.
재판관 이강국, 재판관 이동흡의 반대의견
이 사건 저소득가구 전세자금 지원기준의 직접적인 수범자는 어디까지나 국민주택기금의 수탁자인 농협중 앙회 등으로서, 이들이 행정관행에 기하여 그 상대방인 대출신청자들에 대한 관계에서 위 전세자금 지원기준에 따라야 할 자기구속을 당하게 된다고 하더라도 곧 그것이 위 전세자금 지원기준 자체가 대외적 구속 력이 있는 규범으로서 청구인들의 권리관계를 직접 변동시키거나 그 법적 지위에 영향을 주게 되는 것을 의미하는 것은 아니다.
따라서 이 사건 저소득가구 전세자금 지원기준은 공권력의 행사로 인하여 국민의 기본권침해가능성이 있는 경우라고 볼 수 없어 그 심판청구는 각하되어야 한다.

* 법률유보 원칙의 특수적용으로서 조세법률주의

조세법률주의는 법치국가원리에서 도출되는 법률유보의 원칙이 세법과 관련하여 구체화된 원리다. 과세는 대표적인 기본권제한으로, 이를 규율하는 세법은 형법과 더불어 대표적인 침 해영역이므로 여기서 요구되는 명확성의 정도는 다른 행정영역보다 엄격하다.
과세권 행사에 있어서 법률유보, 즉 조세법률주의는 과세요건법정주의와 과세요건명확주의 를 그 내용으로 한다. 과세요건법정주의는 과세대상, 과세표준, 세율 등 본질적 내용은 법률 로써 정해야 한다는 것이며, 과세요건명확주의는 과세요건에 관한 규정들은 그 의미내용이 명확하여야 한다는 것이다.

2. 법률의 일반성과 처분적 법률 

법률은 일반적이어야 한다. 법률의 일반성은 규범수신인이 불특정 다수인이라는 의미와 법률에 의해서 포섭되는 사례가 불특정 다수라는 의미를 포괄한다. 따라서 규범수신인이 특 정되는 개별인법률이나 하나의 구체적 사안과 연관된 개별사건법률 등의 ‘개별적 법률’, 행 정집행이나 사법집행을 매개하지 아니하고 직접 국민에게 권리/의무를 발생케 하는 ‘집행적 법률(=처분적 법률)’은 원칙적으로 허용되지 않는다.

3. 법률의 명확성과 차별적 적용 : 2013헌바10, 죄형법정주의의 명확성원칙 2015헌가11

1) 명확성 원칙
명확성 원칙은 기본권을 제한하는 경우에 그 법률은 적용을 받는 국민이 그 내용을 분명히
이해할 수 있도록 명확하여야 한다는 것을 말한다.
명확성 원칙은 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것이므로 법문언이
법관의 보충적인 해석을 통해서 그 의미내용을 확인해낼 수 있다면 명확성 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 나아가 법문언에 어느 정도의 애매함이 내포되어 있다 하더라도, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 법문언의 의미를 대략적으로 예측할 수 있다면 명확 성원칙에 위반되지 않는다.

2) 차별적 적용
그러나 명확성 원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 급부적 법률에 비해 침해적 법률에서 명확성이 더 엄격하게 요구되고, 일반적 법률에 비해 형사 관 련 법률에서 명확성이 더 엄격하게 요구된다.

[2013헌바10] - 특별공급에서의 공급가액 사건
1. 이주대책 수립의무에 대하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 중 이주대책 가운데 특별공급에 관한 부분(이하 ‘이 사건 이주대책조항’이라 한다)이 특별공급에서의 공급가액을 명확하 게 규정하지 않아 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 이주대책의 내용에 대하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제4항 본문(이하 ‘이 사건 생활기본시설조항’이라 한다)이 생활기본시설을 명확하게 규정하지 않아 명확성원칙에 위배되는지 여 부(소극)

[결정요지]
1. 이주대책은 헌법에 따른 정당한 보상이 아니라 그와 별도로 추가로 제공되는 생활보상의 일환이므로, 국 가가 사업시행자에게 특정조치를 일률적으로 강제할 수는 없고, 그 내용은 여러 가지 사정을 고려하여 사업 시행자가 정할 사항이라고 봄이 타당하며, 이는 특별공급에서의 공급가액 역시 마찬가지이다. 따라서 비록 이 사건 이주대책조항이 특별공급에서의 공급가액을 구체적으로 정하고 있지 않았다 하더라도 이를 명확성 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
2. 이 사건 생활기본시설조항에서는 사업시행자가 설치비용을 부담하여야 하는 생활기본시설로서 ‘도로·급 수시설·배수시설’을 열거하고 그 외의 일반규정으로 ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시 설’이라고 규정하고 있을 뿐이다. 그러나 위 규정의 문언과 입법취지, 그리고 다른 법규범과의 체계적·조화 적 해석의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 보면, ‘그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시 설’은 앞에 열거된 ‘도로·급수시설·배수시설’에 준하는 시설로서 주택법 등 관련 법령에서 택지나 주택을 공 급할때기본적으로설치하도록하고있는시설들이포함될것임을알수있다. 따라서이사건생활기본시 설조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.

[2015헌가11] - 도로 외의 곳 음주 사건 – 명확성 원칙 1. 음주운전의 경우 운전의 개념에 ‘도로 외의 곳’을 포함하도록 한 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호 로 개정된 것) 제2조 제26호 중 ‘제44조 제1항 및 제148조의2 제2항의 경우에는 도로 외의 곳을 포함한다’ 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

[결정요지]
1.심판대상조항에 규정된 ‘도로 외의 곳’이란 ‘도로 외의 모든 곳 가운데 자동차등을 그 본래의 사용방법에 따라 사용할 수 있는 공간’으로 해석할 수 있다. 따라서 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배 된다고 할 수 없다.

재판관 김이수, 재판관 서기석의 반대의견
음주운전에 대한 형사처벌은 그 장소적 범위를 ‘도로 외의 곳’으로 확장할 필요가 있다 하더라도, 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소로 제한해야 할 것이므로, 대규모 아파트 단지 등 교통사고의 위험 성이높은곳을구체적으로열거하거나, ‘도로외의곳’ 문구다음에‘중안전하고원활한교통을확보할필 요가있는장소’라는문구를부가하는등기본권을보다덜제약하는방법을택해야하며, 또이와같은방 법으로도 그 입법목적을 충분히 달성할 수 있다. 사적인 공간에서의 교통사고로 인하여 발생할 수 있는 타 인의 신체 또는 물건에 대한 극히 희박한 위험을 방지하고자 하는 공익이 심판대상조항에 의하여 제한되는 일반적 행동의 자유보다 반드시 우월하다고 단정할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하 여 일반적 행동의 자유를 침해한다.

4. 본질적 내용 침해 금지

헌법 제37조 제2항 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 · 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내 용을 침해할 수 없다.

본 조항이 성격에 대해 견해가 대립한다.
1) 상대설: 기본권의 본질적 내용은 기본권별로, 개별적인 경우마다 별도로 확정되어야 한 다. (본질적 내용 침해금지 조항은 비례의 원칙을 재확인한 것뿐이다)
2) 절대설: 기본권의 본질적 내용은 절대적이고 확고부동하다. 인간의 존엄과 가치를 본질 적 내용으로 보는 ‘인간존엄성설’과 기본권의 핵이 되는 실체가 존재하며, 그 침해로 기본권 이 유명무실해지거나 형해화되는 것을 의미한다는 ‘핵심영역보장설’이 있다.

5. 명확성의 원칙

[2013헌바111] - 군형법상 상관모욕죄 사건(합헌) - 명확성 원칙

‘명령복종 관계에서 명령권을 가진 사람’에 대통령이 포함되는가?
‘명령’이란 군사적으로 상관이 부하에게 발하는 직무상의 지시를 말하고, ‘명령복종 관계’는 구체적이고 현실 적인 관계일 필요까지는 없으나 법령에 의거하여 설정된 상·하의 지휘계통 관계를 말한다. 명령복종이라는 문언 자체가 일의적으로 정의될 수 없어서 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 것이지만, 심판대상조항의 적용대상자가 계급구조와 상명하복 관계를 특성으로 하는 군조직의 군인 또는 군무원으로 한정되고, 상관에 대한 사회적 평가에 더하여 군기를 확립하고 군조직의 위계질서와 통수체계를 유지하려는 상관모욕죄의 입 법목적이나 보호법익 등에 비추어 이를 예견할 수 없을 정도로 광범위하다고 보기는 어려우므로, 심판대상 조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

[2인의 반대의견]
재판관 김이수, 재판관 강일원의 반대의견
‘모욕’에 포함되는 행위유형은 지나치게 광범위하여 다른 사람에 대한 부정적이거나 경멸적 내용이 있는 표 현은 대부분 모욕에 해당하게 되는데, 이처럼 모욕의 범위가 넓어 표현의 자유에 대한 위축효과가 지나치게 크고, 가벼운 모욕행위나 단순한 경멸적 감정 표현 또는 부정적 비판이나 풍자행위까지 처벌할 수 있어 표 현의 자유를 지나치게 제한하는 것이다. 모욕행위를 일반적으로 처벌하는 것은 국제인권기준에도 어긋날 뿐 아니라, 대의민주제를 채택하고 있는 대다수의 나라에서 표현의 자유를 보호하기 위하여 모욕이나 명예훼손 을 범죄에서 제외하고 있는 입법 추세에도 역행하므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 표현의 자 유를 침해한다.
상명하복의 위계질서가 분명한 군대 조직의 특성상 상관의 부당한 대우에 반발하여 흥분상태에서 모욕적 언행을 하는 등 형법상 모욕죄보다 다양한 상황에서 군형법상 상관모욕죄가 발생할 수 있는데도, 심판대상 조항은 상관을 모욕하기만 하면 일률적으로 3년 이하의 징역 또는 금고형으로만 처벌하도록 규정하고 있어 단순 모욕행위로 군인 신분이 박탈될 수 있다. 군대의 특성상 상관모욕죄를 처벌할 필요성이 있다 할지라도 모욕의 정도를 불문하고 벌금형 없이 징역이나 금고로만 처벌하도록 하고있는 심판대상조항은 형벌과 책임 간 비례의 원칙에도 위배된다.